תיקון תקנות עבודת הנוער (עבודות אסורות ועבודות מוגבלות), תשנ"ו-1995

ג'ון גבע ושלומי הדר, עורכי דין ומגשרים 

רקע:
לאחרונה, שר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים התקין סעיף הוראת שעה ל-5 שנים שמרחיבה עיסוקים ומלאכות שבהם לא ניתן להעסיק בני נוער.
על פי הוראת השעה, נאסר להעסיק בני נוער ב"ביצוע עבודות בניה או פעולות בניה באתר בנייה."
בדברי ההסבר להוראת השעה נקבע, כי הרקע שהוביל להתקנת התקנות מעוגן במסמך השפעה רגולטורית (RIA) (להלן: "המסמך").

המסמך נפתח בסקירה של פערי הבטיחות הרבים המשפיעים על שלומם ובריאותם של המועסקים בענף הבניה. על פי המסמך, בשנת 2015 נהרגו 34 בני אדם, בשנת 2016 נהרגו 33 בני אדם וב-2017 נהרגו 29 בני אדם בתאונות עבודה בענף הבניה. כמו כן, בשנים אלה נפצעו כ-5,600 בני אדם בממוצע כל שנה. שיעור הנפגעים הגבוה העלה את נושא תאונות העבודה בענף הבניה על סדר היום הציבורי והגביר את המודעות לצורך בקידום הבטיחות בבניה ומניעת פגיעתם של עובדים באתרי בניה.

המסמך מציין, כי בשנת 2016 נהרגו 32 בגירים שהם 0.01% מהמועסקים הבגירים בענף. מתוך כלל בני הנוער המועסקים בענף (2,004 בני נוער) נהרג נער אחד, המהווה 0.05% מבני הנוער המועסקים בענף.
נוכח העובדה שנהרגו בני נוער באתרי בניה גם בשנים 2015 ו-2017 ולא מדובר במקרה בודד, המסמך קובע, כי ניתן לומר שמדובר בשיעור הגבוה משמעותית מסך שיעור ההרוגים הבגירים בענף, ביחס לחלקם בסך המועסקים בענף.

הבעיה שמציף המסמך היא שאתרי בניה הם מקומות בעלי סיכון גבוה במיוחד לתאונות, ואף על פי כן, בני נוער מורשים לעבוד בהם (בכפוף למגבלות המפורטות בתקנות).

כאמור, עבודתם של בני הנוער באתרי הבניה אינה מסוכנת רק בתיאוריה, אלא מסוכנותה מתממשת, והנתונים בקשר לכך פורטו לעיל. בני נוער הם קבוצה מובחנת שמדינת ישראל מפעילה על עבודתה הגנות מיוחדות במקרים בהם ההגנות הכלליות הקבועות להגנת עובדים אינן מותאמות לצרכיהם הייחודיים ומטרתן להבטיח את התפתחותם הגופנית, הרוחנית והמקצועית.

נראה, כי ההגנות הקבועות כיום בחוק אינן מצליחות למנוע התרחשותם של תאונות עבודות בהן מעורבים בני נוער.

בעת פרסום המסמך, משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים התלבט בין שלוש חלופות לפתרון הבעיה.

על פי החלופה הראשונה, האיסור המוחלט היחיד על העסקתם של בני נוער הוא על ביצוע עבודות בגובה שהוא הגורם המרכזי לפציעות ומוות באתרי בניה – הן של בני נוער והן של בגירים. חלופה זה נתפסה כבעייתית  שכן האיסור, למשל, מקשה על מפקח בטיחות המגיע לאתר לברר באופן חד משמעי את סוגי העבודות אותן ביצעו בני הנוער המצויים באתר. בנוסף, ברגע שעבודתם של בני נוער באתר מותרת, בתחומים שונים לפחות, קצרה הדרך להטלת משימות נוספות עליהם. לבסוף, האיסור מייצר אי בהירות לגבי המצב החוקי מצדם של המעסיקים, שאינם בהכרח בקיאים בדקויות סוגי העבודות המותרות והאסורות על בני נוער.

החלופה השנייה, ייצרה כלל ברור וגורף באשר להעסקת בני נוער בעבודות בנייה באשר הן. על אף יתרונות כמו פישוט הליך האכיפה, בהירות למעסיק והקטנה משמעותית של ההסתברות לפגיעת בני נוער, החלופה עדיין מהווה נטל על בני נוער המועסקים או המבקשים להיות מועסקים באתרי בניה,  מהווה נטל על תכניות החניכות הממשלתיות שיידרשו להוציא הנחיה האוסרת על בתי הספר המקצועיים לבצע השמה של נערים בחניכות באתרי בניה, מה שצפוי להקשות במציאת חלופות מתאימות ובהכשרתם המקצועית של בני הנוער להעסקה בענף הבניה, ולבסוף היא מטילה נטל על המעסיקים בענף הבניה (העסקת בני נוער זולה יותר, מאופיינת בגמישות כמו העסקה בחופשים ובמשרה חלקית).

החלופה השלישית הציעה לאסור על העסקת בני נוער באתרי בניה רוויה בלבד (המהווה למעלה ממחצית ייעודי הבנייה בישראל), ללא תלות במסגרת בה הם מועסקים. היתרונות באיסור הן המיקוד באתרי בניה באתרים בעלי רמת המסוכנות הגבוהה ביותר: אתרים של בניה רוויה כוללים עבודה בגובה, הפעלת מכשור מורכב, הרמת משאות, עירוב סוגי עבודות ובעלי מקצועות רבים במקביל. כמו כן, אתרי בניה רוויה מאופיינים באתרים בהם נבנים מבנים גבוהים, באופן המגדיל את הסיכון לתאונה כתוצאה מנפילה מגובה. לבסוף, בבניה שאינה רוויה מתאפשרת שליטה רבה יותר על הפעולות המתבצעות באר וסיכוני הנפילה מגובה, הגם שקיימים, ניתנים לשליטה ולניהול באופן בר מימוש יותר. גם לחלופה זו חסרונות: ראשית, נטל על המעסיקים שנאסר עליהם להעסיק בני נוער באתרי בניה רוויה, שנית, נטל על תכניות החניכות הממשלתיות שיידרשו להנחות את בתי הספר המקצועיים לא לבצע השמות באתרי בנייה רוויה ולבסוף, נטל על בני הנוער שלא יוכלו לעבוד באתרי בנייה רוויה המהווים למעלה ממחצית ייעודי הבנייה בישראל.

לבסוף, בדברי ההסבר להוראת השעה, משרד העבודה שהתקין את הוראת השעה הסביר שבחר באופציה אחרת, שלא הוזכרה בפירוש במסמך, כדלקמן: "...באיזון שבין שמירה על בני הנוער מהעסקה לא מפוקחת בעבודות בנייה באתרי בנייה אשר עלולה להוביל לפגיעה בשלומם ובטיחותם, לבין המשך הכשרתם על פי חוק החניכות או במרכזים להכשרה מקצועית (והמהווים עוגן מרכזי בפעילות זרוע העבודה של משרד העבודה), דרך המלך הינה הטלת איסור גורף למעט במקרים בהם הנער מועסק במסגרת חניכות או הכשרה מקצועית". 

בבחירתו זו נראה, כי משרד העבודה צידד בחלקים מהציבור שחשבו שיש להטיל איסור גורף על עבודת בני נוער בבנייה עם סייג בדבר עבודת בני נוער המועסקים על פי חוק החניכות, תשי"ג-1953, או במרכז להכשרה מקצועית לנערים כמשמעותו בסעיף 1(ב)(3) לחוק עבודת הנוער, התשי"ג-1953. בבחירת חלופה זו יש אמירה מאוד ברורה שבכל מקום שיש ספק להתממשות סיכון ביחס לבני נוער יש ליצור מציאות של איסור מוחלט כדי למנוע סיכון.

​