סיווג בניין ריק לצרכי ארנונה: האם לפי תכנית או היתר הבניה?

הקדמה
לאחרונה ניתן, בבית המשפט העליון, פסק דין חשוב שהשאלות אשר עולות בו הן: כיצד יסווג נכס ריק לצרכי ארנונה? האם על פי הייעוד התכנוני התואם את התכנית החלה על הנכס או האם על פי השימושים המותרים בהיתר הבניה? לשאלות אלו חשיבות ביחס לסכום הארנונה אשר ייגבה בגין "נכס ריק" לאחר מיצוי הפטור וההנחות בארנונה עבור בנין ריק שאין משתמשים בו תקופה מצטברת לפי סעיף 13 לתקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), תשנ"ג-1993. בנסיבות המקרה, בית משפט העליון הכריע בשני ערעורים שהעלו שאלה דומה.

נסיבות המקרה
במקרה הראשון, אפריקה ישראל להשקעות בע"מ, המחזיקה בשני נכסים בעיר תל-אביב, זכתה לפטור של שישה חודשים מתשלום ארנונה בשל היות הנכסים ריקים. בתום תקופת הפטור סווגו הנכסים בסיווג "בניינים שאינם משמשים למגורים" וחיובם בארנונה נקבע בהתאם. אפריקה ישראל הגישה השגה על הסיווג וזו נדחתה על ידי מנהל הארנונה בעיריית תל-אביב יפו. על החלטה זו הגישה אפריקה ישראל ערר לוועדת הערר לענייני ארנונה כללית שליד עיריית תל אביב יפו. שני הצדדים הסכימו, כי לצרכי ארנונה, יש לקבוע את סיווג הנכס הזול ביותר אך אפריקה ישראל טענה כי יש לבחור בסיווג הזול ביותר התואם את הייעודים המותרים על פי תכנית בית אפריקה ישראל, בעוד מנהל הארנונה קבע כי יש לסווג את הנכסים על פי השימוש הזול ביותר המותר בהיתר הבנייה. ועדת הערר קיבלה את הערר וקבעה, כי על פי פסיקת בית המשפט העליון, יש לסווג את הנכס לפי הייעוד התכנוני הזול ביותר המותר על פי דין וכי הגדרה זו כוללת הן שימושים המותרים על פי התכנית והן שימושים שהותרו בהיתר. מנהל הארנונה ערער על החלטת ועדת הערר לבית המשפט לעניינים מנהליים שם נפסק כי השימושים החוקיים הם רק אלה שהוגדרו בהיתר הבניה. מכאן ערעורה של אפריקה ישראל להשקעות בע"מ.

במקרה השני, עלתה שוב השאלה בדבר סיווג הנכס הריק לצרכי ארנונה, כאשר מנהל הארנונה ועיריית תל אביב יפו תקפו החלטה של בית משפט מנהלי לטובת בית ארלוזורוב חברה בע"מ לפיה ניתן ללמוד על הסיווג לצרכי ארנונה הן מהתכנית והן מהיתר הבניה.

בשני המקרים, הן עמדתם של מנהל הארנונה ועיריית תל אביב יפו והן עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה (שהצטרף להליך) היא שרק היתר הבנייה הספציפי שניתן לנכס מגדיר את השימושים המותרים על פי דין בנכס.

הכרעה
על פי בית המשפט, כשמדובר בסיווגו של נכס ריק לצרכי ארנונה, לא ניתן להסתייע במבחן השימוש שנעשה בנכס כדי לסייע לצורך סיווגו ולכן יש ליישם מבחן דו שלבי. בשלב הראשון, מבין כלל השימושים התאורטיים בנכס, יש לבחור רק את "סל" השימושים המתאימים לייעודו התכנוני. בשלב השני, לאחר שאותרה מסגרת השימושים האפשריים על פי הדין, יש לבחור את הסיווג הזול ביותר התואם את השימושים המותרים על פי דין בנכס.

בית המשפט הוסיף, כי עניינם של הערעורים המונחים לפניו מצוי בשלב הראשון. השאלה היא אם "סל" השימושים האפשריים על פי הדין מוגבל אך ורק לשימושים שהותרו בהיתר הבנייה או שמא ניתן לכלול בו גם שימושים התואמים את הייעודים שנקבעו בתכנית החלה על הנכס.

בית המשפט קבע, כי חוק התכנון והבניה אוסר לעשות בנכס שימוש שאינו עולה בקנה אחד עם הנורמות התכנוניות שחלות עליו, ובכללן היתר הבנייה, אם קיים. בית המשפט הוסיף שמשניתן היתר בנייה לנכס מסוים, רואים בו דיני התכנון והבנייה כהסדר ממצה לעניין השימושים המותרים בנכס ואוסרים על כל שימוש אחר בו, גם אם שימוש זה הותר מלכתחילה בתכנית. ובמילים אחרות: משהוצא היתר בנייה לנכס, כל שימוש שנעשה בו שלא על פי ההיתר אינו כדין, וזאת אף אם מדובר בשימוש שהותר בתכנית החלה על הנכס.

בנוגע לשאלת סיווג הנכס, אם ייעשה לפי התכנית או לפי ההיתר, בית המשפט קבע כי לצרכי סיווג הנכס, יש לאתר את אפשרויות השימוש הקיימות למחזיק בנכס הריק כנובע מדיני התכנון והבניה, אפשרויות אלו הן רק אלו שהותרו בהיתר הבניה. מכאן, כי שימוש שנעשה בניגוד להיתר, אף אם הוא תואם את התכנית, אינו משום שימוש אפשרי העומד לנישום.

לסיכום
ערעורה של אפריקה ישראל נדחה שכן בית המשפט שלמטה הורה על הסיווג לצרכי ארנונה בהתאם לשימוש הקבוע בהיתר הבנייה. מאחר שבעניין נכס בית ארלוזורוב הורה בית המשפט שלמטה על סיווג הנכס שלא בהתאם לייעוד הקבוע בהיתר הבנייה – התקבל הערעור שהגישו מנהל הארנונה ועיריית תל אביב-יפו כך שהנכס יסווג בהתאם להחלטת ועדת הערר.