שיקום יישובי הצפון והדרום לאחר המלחמה, היערכות המדינה לרעידות אדמה- והקשר לענף הביטוח
מאת: איציק סימון, מנכ"ל
בערב פסח האחרון הוגש לאישור הממשלה דו"ח שעוסק בשיקום ארוך טווח של אזורים לאחר אסון. מסמך חשוב מאין כמותו שנולד לפני כשנתיים ביוזמת ממשלת בנט-לפיד לבחינת ההתמודדות עם רעידות אדמה, ושהתבסס בין השאר על אזורים למודי אסונות כמו יפן או ניו-זינלנד.
יישובי הנגב המערבי וצפון הארץ לא נהרסו אמנם בגלל רעידת אדמה, אבל הגעה של דו"ח כזה בעיתוי כזה היא ממש בבחינת Timing is Everything. אם זה לא היה ברור לפני ה-7.10 – כעת אין ספק שסוגיית ההתחדשות העירונית ועמידות המבנים איננה מיועדת רק לנזקי רעידות אדמה, אלא מחויבת מהמציאות הביטחונית. האצתה היא צו השעה.
בכתבה הבאה אגע בנושאים האלה. אנתח יחד עם ד"ר בני ברוש גם את דו"ח המעקב של מבקר המדינה שפורסם לאחרונה לגבי המוכנות (או יותר נכון: אי-המוכנות) של חמש רשויות בפריפריה שנבדקו כמקרי בוחן ואתייחס גם לתפקידו של ענף הביטוח בתחום זה.
התמקדות בשיקום ארוך הטווח?
הדו"ח שהוגש לממשלה עוסק בהיערכות לרעידות אדמה ומתמקד דווקא בשלב הרביעי והאחרון - שיקום ארוך טווח. השלב הפחות-דרמטי בד"כ בהיערכות שכן בניגוד לשלושת השלבים האחרים – מניעה, מענה מיידי ושיקום קצר-טווח – הוא לא משפיע על אבדות בנפש.
במדינה שבה אזורים שלמים מצויים במצב של אסון והחרבה, הדו"ח מביא בשורה לפיה שלב השיקום הארוך עשוי להוות הזדמנות. עורכיו נותנים כדוגמה את תנופת הבנייה המאסיבית של סן פרנסיסקו בעקבות רעידת אדמה שפקדה את העיר ב-1906. אירוע שהביא לתכנון ופיתוח בחשיבה מחודשת ומחוץ לקופסא, ויצירת העיר המוכרת לכל העולם כיום ככרך תוסס ומודרני.
דו"ח מבקר המדינה מינואר 2024 – "תמונה של כשל"
הדברים מתכתבים עם דו"ח המעקב של מבקר המדינה שפורסם בתחילת השנה (ינואר 2024), שעסק כאמור בבקרת ההיערכות לרעידות אדמה של הרשויות המקומיות, והגדיר את המצב במלים חד משמעיות: "תמונה של כשל רב שנים".
פעילות הביקורת התמקדה בחמש רשויות לאורך "השבר הסורי-אפריקאי" – בית שאן, חצור הגלילית, טבריה, צפת וקריית שמונה – אך המסר שעולה ממנו הוא לאומי במובן הרחב.
למרות שרעידת אדמה חזקה בישראל היא רק שאלה של זמן ולמרות שההיערכות היא בעלת "השפעה מכרעת על הגנה על חיי אדם", התוצאות בשטח רחוקות (מאד) מלהיות משביעות רצון.
נראה שהמדינה לא השכילה להתקדם משמעותית בנושא ב-5 השנים שחלפו מאז דוח הביקורת הקודם, והיא רחוקה מאד מלהיות ערוכה כנדרש.
הגורמים והגופים שצריכים "להתאפס" הם, לדברי המבקר: ראש הממשלה, שר הביטחון, שר הבינוי והשיכון, השרים החברים בוועדת המוכנות לזירה האזרחית למצבי חירום, המל"ל וכמובן וועדת ההיגוי הבין-משרדית להיערכות לרעידות אדמה.
המבקר מציין בדו"ח שאין מנוס מ"גיבוש תוכניות פעולה ארוכות טווח והקצאת תקציב ייעודי רב-שנתי למימוש היעדים שהוגדרו בהם - ויפה שעה אחת קודם".
חברות הביטוח בורחות מתפקידן החברתי
לחברות הביטוח תפקיד חברתי חשוב בנושא ומצער לראות שמידת המעורבות שלהן מעטה עד לא קיימת. זאת למרות שבפועל הן אלה שתצטרכנה לשאת בעלויות הכבדות ובמשמעויות הכבירות על ענף הביטוח בישראל.
הדבר בא לידי ביטוי בעובדה שהן אינן פועלות באופן משמעותי להפעלת לחץ ציבורי ופוליטי, להביע עמדה ולהפעיל את כל כובד משקלן על רשויות המדינה. קולן לא נשמע, וחבל. יתירה מזו, מרבית חברות הביטוח בארץ מושכות את ידיהן מפרויקטים של חיזוק מבנים, מציעות יותר אתגרים מפתרונות, ואינן תומכות במשימה הלאומית של ההיערכות מפני רעידות אדמה ואיום הטילים.
רשות שוק ההון – והמפקח על הביטוח
האם ההיערכות הלקויה של ישראל והמשמעויות של אסון על שוק הביטוח בפרט והמדינה בכלל, מצויים על סדר היום של רשות שוק ההון והמפקח על הביטוח? נראה שלא מספיק. רשות שוק ההון מתרכזת בניתוח ההיערכות הפיננסית – של המדינה ושל הפרט - אך עליה לקחת תפקיד מרכזי יותר בדחיפת משרדי הממשלה הרלבנטיים .
ע"פ התחזיות וע"פ דו"ח ההיערכות הפיננסית שבוצע ע"י המועצה הלאומית לכלכלה בשנת 2010 – יש סבירות לנזקים כה עצומים – שיביאו לקריסת חברות ביטוח בישראל.
התייחסות אקטואלית לימינו מתוך הדו"ח :
"יודגש, כי המסמך שלהלן אמנם מתמקד בנושא רעידות האדמה, אולם העקרונות והמסקנות שיוצגו להלן רלוונטיים לא פחות גם להתמודדות עם אירועי אסון גדולים אחרים ובפרט אירועי מלחמה".
ועם זאת בדיון מ-2/2023 בוועדת הכספים של הכנסת בנושא היערכות תקציבית לרעידות אדמה, אמר נציג האוצר: "אין כסף שחונה במיוחד עבור אירוע של רעידת אדמה. יום אחרי רעידת אדמה קיימים תקציבים שיופנו לנושא הזה במידת הצורך, בשיטה של תקציב המדינה. המדינה אינה שומרת כסף בצד".
הרשויות המקומיות - אין יישום של תמ"א 38 בפריפריה
כצפוי וכפי שכבר נאמר בעבר, גם הדו"ח הנוכחי של מבקר המדינה מצא שאין יישום מספק של תמ"א 38 בפריפריה. המבקר הדגיש את הסיבה המרכזית לכך והיא שתמ"א 38 מבוססת על מודל כלכלי, ובאזורים רבים בפריפריה שבהם שווי הנכסים נמוך, אין כדאיות כלכלית לקידומה.
זהו אתגר ידוע ששורטטו לו לא מעט פתרונות בעבר, אשר אינם מיושמים (לכל הפחות לא בהיקפים משמעותיים). למשל:
· ניוד זכויות בנייה – מתן אפשרות לנייד זכויות בנייה ממבנה או מתחם מסוים למקומות אחרים. כולל, במידת הצורך, לרשויות מקומיות אחרות.
· מודעות – הגברת המודעות בקרב הציבור לחשיבות שבקידום התחדשות עירונית בפריפריה.
· פעילות ציבורית/ממשלתית – לקיחת המשימה של קידום התחדשות עירונית בפריפריה לידי המדינה וקידום מתחמי פינוי בינוי רחבי היקף במימון ממשלתי או עם סיוע ממשלתי.
· מתן תמריצים לקבלנים ויזמים שעובדים בפריפריה – מתן תמריצים לקבלנים ויזמים שעובדים בפריפריה. למשל, על ידי הטבות מיסוי, הלוואות בערבות מדינה ועוד.
· קידום התחדשות עירונית על קרקעות ציבוריות – במיוחד קרקעות שנמצאות בסמוך למתמחים פוטנציאליים לפינוי בינוי.
אחד מהמומחים הבכירים העוסקים בתחום זה הוא ד"ר בני ברוש, לשעבר מנהל אגף הבניין במכון התקנים וכיום מנהל חטיבת ההנדסה והרגולציה בקבוצת רב-בריח ומרצה להנדסת מבנים במחלקה להנדסה אזרחית באוניברסיטת אריאל.
ד"ר ברוש מדגיש שבעוד שהאתגרים בפריפריה מוכרים, היערכות לרעידת אדמה לא תלויה רק בקרבה לשבר הסורי-אפריקאי.
"כולם מדברים על הפריפריה וצריך לדבר על הפריפריה", הוא מסביר, "בד בבד אסור לנו לשכוח שרעידות אדמה חזקות יפגעו בכל הארץ. ההיסטוריה של ארץ ישראל שזורה ברעידות שגרמו לנזקים עצומים גם בערים כמו ירושלים, צפת ורמלה שבפנים הארץ. במקביל למציאת פתרונות הולמים לפריפריה יש להמשיך ולפעול בתחום בכל רחבי הארץ וכמובן שגם באזור המרכז שבו גרים מיליוני ישראלים".
מעט מאד מבנים חוזקו על ידי משרד השיכון
המבקר מציין שמשרד השיכון יוזם ברחבי הארץ חיזוק מבנים במסלולים שונים ומגוונים. למשל, קולות קוראים ליזמים לקחת חלק בפרויקטים של תמ"א 38 עם השתתפות במימון מצד המשרד, חיזוק פרויקטים במסגרת שיקום שכונות (עם עדיפות למבנים בעלי שיעור גבוה של דיור ציבורי), קולות קוראים לוועדי בתים להיעזר במשרד לקידום היערכות לרעידת אדמה, חיוב פרויקטים של שיפוץ בתים משותפים בשילוב השיפוץ עם חיזוק ועוד.
דו"ח המבקר חושף שהביצועים לא טובים. מתוך כ-1,200 מבנים שמופו ברשויות שנבדקו מבחינת הצורך בחיזוקם, בוצע בפועל חיזוק של כ-80 מבנים בלבד ע"י משרד השיכון. משרד הבינוי והשיכון השיב שאם המשימה תונח אך ורק לפתחו ייקח יותר מ-80 שנה לבצע את כל החיזוקים הנדרשים בפריפריה במבנים שמופו.
מבקר המדינה המליץ בתגובה שהנושא יקבל עדיפות תוך קיום דיאלוג אפקטיבי לגביו בין משרד הבינוי והשיכון, הרשויות המקומיות ומשרד האוצר.
"מבקר המדינה מתייחס לעניין הכלכלי וזה נכון מאוד", אומר ד"ר ברוש, "לפי הדוח העלות המסתמנת לחיזוק המבנים שמופו ברשויות שנבדקו היא אמנם בסביבות 1.35-2.1 מיליארד שקלים, אך המחיר בפועל יהיה גבוה בסדרי הגודל לאחר רעידת אדמה בעצימות גבוהה".
הרשויות לא מתייחסות למיפוי המבנים שחייבים חיזוק
מבקר המדינה מזכיר בדו"ח שבשנת-2018 פיקוד העורף מיפה מבנים שזקוקים לחיזוק אך המסמכים מעלים אבק במגירה. "אף על פי שמידע זה היה בידי רשויות אלה", נכתב, "לא נמצאו אסמכתאות המעידות כי הן משתמשות בו לקידום חיזוק המבנים".
הדברים מתחברים עם ממצא נוסף והוא היעדר תוכניות אופרטיביות להתמודדות עם רעידות אדמה. לצורך ההשוואה המבקר לוקח את עיריית ונקובר (קנדה) שהכינה תוכנית מפורטת להיערכות לקראת רעידת אדמה. כולל התייחסות ספציפית ופרטנית לתחומים כמו מערכות כיבוי אש, מערכות מים וביוב, הסדרת דרכי גישה, חיזוק מערכות גשרים, נתיבים לתחבורת חירום ועוד.
בישראל, בחמש הרשויות שנבדקו, המצב שונה לחלוטין. נכון למועד הביקורת באף רשות לא הוכנה תוכנית אופרטיבית. בכלל זה לא הוגדרו מקורות תקציביים למימון, טיפול וחיזוק מבנים שמופו כטעוני חיזוק.
"העדר תוכנית אופרטיבית לחירום היא דבר חמור מאד", מדגיש ד"ר ברוש, "אם אין תוכנית אז בהכרח לא תהיה התנהלות נכונה ברגע האמת. המשמעות המיידית היא הגדלה של מספר הנפגעים וההרוגים והארכת משך הסבל ותנאי החיים הקיצוניים לאוכלוסייה נרחבת יותר".
מבני הציבור בעצמם מסוכנים
סוגיה מדאיגה נוספת שעולה מהדו"ח היא שבחמש הרשויות שנבדקו, מבני הציבור של הרשויות בעצמן הוקמו לפני 1980 ואינם מחוזקים. חמור מכך, מהדו"ח עולה שכ-70% מבתי הספר לא חוזקו ובמספרים מוחלטים מדובר על כ-40 בתי ספר שעלולים לקרוס ברעידת אדמה על תלמידיהם וצוותיהם.
"בית ספר שלא חוזק לרעידת אדמה הוא מסוכן הרבה יותר מבית ספר בקו העימות שאין לו מקלט", מזהיר ד"ר ברוש. בעיריית בית שאן, למשל, המבקר מדבר על 9 מ-10 מבתי הספר שלא חוזקו ובצפת על 10 מתוך 12. אלו נתונים מדאיגים מאד.
חשוב לציין שכבר בשנת -2010 התקבלה החלטת ממשלה לפיה התקצוב של חיזוק בתי ספר יגיע במלואו ממשרד החינוך ומשרד האוצר. כלומר, לא מתוך תקציב הרשות. עם זאת, הרשות היא זו שהאחראית לקדם את הנושא ולפעול לחיזוק מבני החינוך שבתחומה.
מבקר המדינה המליץ לרשויות שנבדקו להעלות הילוך. בין השאר הומלץ להן לפעול להגשת בקשות נוספות לחיזוק בתי ספר שטרם חוזקו, לשתף פעולה עם משרד החינוך לקבלת התקציבים הדרושים וכמובן לקדם את הפרויקטים במוסדות התכנון.
"משרד החינוך מתקצב באופן מלא פעולות חיזוק של מבני החינוך ועל הרשויות המקומיות לנצל את התקציב לשפר באמצעותו את המוכנות של תושביהן ולהגביר את בטיחותם", נכתב בדו"ח.
לסיכום,
הכתבה לעיל מציפה רק חלק קטן מהנושאים שעלו בדוח מבקר המדינה, אשר להבנתנו הם מהמשמעותיים ביותר. עיון מעמיק בדוח מגלה עוד נתונים מעניינים רבים שחייבים להיות "צפירת השכמה" לכל המעורבים בתחום של התחדשות עירונית בישראל: ממשלת ישראל ושריה, הרשויות המקומיות, בעלי הדירות עצמם וכלה בחברות הביטוח שלא יוכלו לברוח מהבשורה .
ההתחדשות העירונית היא גם המפתח למיגון המרחב הביתי והציבורי מפני איום הטילים – והיא צו השעה.
לצפייה או להורדת הדוח
חסר לך מידע בנושא ביטוח קבלנים או ביטוח עבודות קבלניות?
נשמח לעזור לך
צור קשר - 03-6951414
itzick@simon-ins.co.il -או שלח מייל
או מלא את הטופס ונחזור אליך בהקדם