בצל רעידת האדמה במיאנמר: ממשלת ישראל מפרסמת דו"ח היערכות לשיקום ארוך טווח לאחר רעידת אדמה, עם קשר הדוק ל-7 באוקטובר
3 במרץ 2025
מאת: איציק סימון
במאי 2022, כשהוטלה על מנכ"ל משרד ראש הממשלה המשימה לגבש תוכנית לשיקום ארוך טווח לאחר אירוע של רעידת אדמה (החלטת ממשלה מס' 1523), אף אחד לא שיער שמשרדי הממשלה ישרטטו חומר גלם להתמודדות עם אסון אמיתי ומוחשי שיפגע בישראל, באירועי ה-7 לאוקטובר.
הדו"ח, שהוכן בעבודת מטות משולבת, ויצא לאור לפני כשנה , מסתמן גם כמסמך ראשון מסוגו ברמה הבינלאומית ולהלן סקירה קצרה של עיקרי הדברים, כולל קישור לגרסה המלאה.
הדברים מתפרסמים לאחר שורה של רעידות אדמה שאירעו באזורנו בשנה האחרונה ושהדגישו את הצורך בהיערכות ממשלתית לשיקום לאחר אסונות. כך גם בימים אלה העולם כולו נחשף לעוצמת הנזק של רעידת האדמה במניאמר שמניין ההרוגים בה חצה כבר את הרף של 2,000 בני אדם וממשיך לטפס ככל שפינוי ההריסות נמשך.
עבודה של שנתיים בשיתוף נציגי כל משרדי הממשלה
משרד רה"מ נדרש כאמור להוביל צוות בין-משרדי שיגבש תכנית אופרטיבית לשיקום ארוך טווח בעקבות רעידות אדמה. המדינה לקחה את העניין ברצינות ועורכי הדוח מציינים כי "הכנה ממשלתית מעמיקה, רחבת היקף וכוללת לשיקום ארוך טווח, טרם התרחשותה של רעידת אדמה, הינה יוצאת דופן בהשוואה בינלאומית" (ההדגשות לא במקור).
ישראל היא איפוא בין המדינות הראשונות בעולם שיש להן כיום תוכנית מקיפה עוד לפני התרחשות רעידת אדמה משמעותית, תוך הסתמכות על ניסיון שנצבר במדינות כמו יפן, ניו-זילנד, צ'ילה וארצות הברית.
בשנתיים האחרונות התקיימה עבודת מטה אינטנסיבית בהובלת משרד ראש הממשלה, תוך שיתוף פעולה של נציגי כל משרדי הממשלה וחמישה צוותי עבודה שונים. הדו"ח שהוגש כולל המלצות בתחומים רבים הנוגעים לשיקום הפיזי, החברתי והכלכלי לאחר אסון.
הדו"ח מדגיש כי היערכות מוקדמת לשיקום ארוך טווח מאפשרת גם ניצול משברים כהזדמנות, ותכנון מקדים מסייע בגיבוש פתרונות ארגוניים, תקציביים וחקיקתיים יעילים יותר. אחד המודלים שמוזכרים בו פעם אחר פעם הוא תפיסת ה-BBB, שמשמעותה Build Back Better.
המסמך נכתב כאמור בצל מלחמת "חרבות ברזל" ומחדד את הקשר שבין היערכות לרעידת אדמה בישראל לבין סוגיית חיזוק המבנים כנגד איומים ביטחוניים (נושא שעסקנו בו אנחנו לא מעט וראו כאן). עורכי הדוח לא צפו זאת, אך עבודתם שימשה כחומר רקע אפקטיבי להתמודדות עם אירועי ה-7 לאוקטובר.
למשל, העבודה שבוצעה היוותה בסיס משמעותי להקמת מנהלת "תקומה", תרמה לתכנון שיקום הצפון ולניהול אירועי אסון נוספים. התכנית גובשה בשיתוף מאות גורמים ממשרדי הממשלה ומחוצה לה, בליווי מומחים בינלאומיים ובסיוע חברת דלויט (Deloitte). בין עבודת המטה והתוכניות הנכונות לבין המימוש הלכה למעשה – זהו פער שצריך יהיה לבחון בהמשך, כשכבר כעת ברור שהער הוא עצום.
הדו"ח מציע עקרונות מנחים, כלים ומנגנונים גמישים להתמודדות עם תרחישים שונים, תוך התאמות למימדי ההרס ולצרכים המשתנים של מקבלי ההחלטות. בהתבסס על לקחים מתהליכי שיקום במדינות אחרות, הוקמו חמישה צוותי ליבה בתחומים מרכזיים:
· תשתית ארגונית.
· בינוי עירוני.
· סביבה ותשתיות.
· כלכלה.
· אדם וקהילה.
הקשר ל-7 לאוקטובר
עורכי הדו"ח ממליצים להקים יחידה מצומצמת במשרד ראש הממשלה שתהיה מעין "גוף ליבה" שיפעל באופן רציף כגורם מרכזי בניהול תהליכי שיקום לאחר אסונות, לרבות רעידות אדמה. היחידה אמורה להיות אחראית לפיתוח כלים לניהול ושיקום ארוך טווח, ותמלא תפקיד מוביל או מנחה בתהליך השיקום בהתאם להיקף האסון.
עורכי הדו"ח מציעים שהיחידה לא תוקם "אד-הוק" רק באירוע של רעידת אדמה אלא תפעל בשגרה במשימות שונות. למשל, ניהול ממשקים מול גורמים בכירים במשרדי הממשלה הרלוונטיים ותיאום עם ועדות ממשלתיות העוסקות בהיערכות למצבי חירום.
היחידה תוכל לסייע לרשויות המקומיות בגיבוש תכניות שיקום מקומיות ולייצר מסגרת נורמטיבית עם שיתופי פעולה בין רשויות. כולל מערכות מידע מתואמות לניהול תהליכי השיקום.
בקרות אסון היחידה במשרד רה"מ "תידרך" ותפעל תחת ועדת שרים ייעודית שתוקם לטיפול באירוע. תפקידיה המדויקים, כולל האפשרות להקים גוף ייעודי לניהול המשבר, ייקבעו בהתאם להיקף הנזק. מודגש שיש להבטיח שקיפות מול הציבור בנוגע למשך ומורכבות תהליך השיקום באמצעות הנגשת מידע אמין.
לסיכום הנושא של התשתית הארגונית, עורכי הדו"ח מסבירים שתהליך השיקום חייב לכלול עבודה משותפת עם גורמים מקצועיים, איסוף מידע מהשטח ושיתוף הציבור באופן רחב, תוך שימוש במגוון כלים כדי להגיע לכלל האוכלוסיות הרלוונטיות. יחידה ייעודית עשויה לספק את המענה האפקטיבי ביותר לכך.
תשתית ארגונית לשיקום ארוך טווח לאחר אסון
הניסיון מלמד שהשוק הפרטי הוא המנוע העוצמתי והחזק ביותר לקידום תהליכי בינוי רחבי היקף. על כן, הדו"ח מציע לבסס לאחר האסון את תהליכי השיקום בעיקר על כוחות השוק החופשי, תוך שימוש בתוכניות קיימות היכן שניתן. כמובן שבד בבד עם השוק הפרטי אפשר "לנצל" את ההזדמנות לעדכון תכנון מיושן וליצירת מודלים של בנייה בת-קיימא (BBB).
מוצע שמעורבות המדינה תתמקד בעיקר בתכנון, שיווק קרקעות פנויות ובמתן סיוע באזורים שבהם השוק הפרטי לא יכול לספק פתרונות כלכליים לשיקום. בכדי לייעל את תהליכי הבנייה וההתחדשות, יש להיערך להתאמות במבנה סמכויות מוסדות התכנון, לחזקם בכוח אדם מקצועי נוסף וליצור איזון בין הצורך בפתרונות מהירים לבין הבטחת איכות תכנון ובנייה ארוכת טווח.
חשוב לאפשר הצרחת כוח אדם מקצועי בין רשויות כדי לתמוך ברשויות שנפגעו קשה. המנהלות המקומיות להתחדשות עירונית ימלאו תפקיד מרכזי בשיקום מבנים ושכונות הרוסים. כדאי לבחון הקלות משפטיות הנוגעות להסכמות קנייניות בבניינים משותפים, לצד הקמת ערכאה ייעודית לבירור סכסוכים בתחום הנדל"ן הקשורים לשיקום.
במקרים של קשיים בהשגת ביטוחים ראויים לפרויקטים, רצוי שהמדינה תדע להיכנס בוואקום ולספק פתרונות מתאימים.
לבסוף, מוצע להיערך ליצירת הסכמים בילטרליים ולמכרזים נצורים שיבטיחו חיזוק כוח האדם בענף הבנייה וייבוא סדיר של חומרי גלם החיוניים לתהליכי השיקום.
בינוי עירוני ע"פ מודל "BBB"
רעידות אדמה פוגעות בתשתיות הלאומיות וגורמות להרס רב של מערכות חיוניות כגון חשמל, מים, ודרכים, דבר שמוביל לעיכובים בשיקום והפסקת שירותים בסיסיים לאוכלוסייה. שנאמר, "תשתיות אלו מהוות בסיס לתפקוד התקין של מדינת ישראל, והנזקים בעקבות רעידת אדמה מהווים איום ממשי להפרת תפקוד זה".
בכדי להתמודד עם האתגרים הללו מומלץ לגבש מבעוד מועד תוכניות עבודה שיבטיחו שיקום מיידי ויעיל של תשתיות, תוך שמירה על סדר, מניעת כפילויות ומקסום המשאבים.
כך גם לאחר האסון יש צורך להתמודד עם פסולת בניין בהיקפים גדולים, והצעד הראשון לכך הוא יצירת תוכנית מסודרת לטיפול בה, הכוללת חקיקה להסדרת הטיפול בה. יש להקים גוף אחראי לתיאום ביצוע תשתיות, שיסנכרן בין כל הגורמים המעורבים וימנע עיכובים.
בתחום התכנון צריך למפות את האתרים הזקוקים לתוכנית מאושרת ולחזק את סמכויות מוסדות התכנון. חשוב שכל תוכניות השיקום הפיזי יישענו על עקרונות של פיתוח בר קיימא, ושמירה על הסביבה הטבעית.
סביבה ותשתיות לאומיות
היבט חשוב בשיקום ארוך טווח לאחר אסונות הוא התכנון הפיננסי והכלכלי, הכולל תמיכה לא רק בשיקום אלא גם בהיבטים הכלכליים של הציבור והעסקים. יש להבטיח שיתוף פעולה בין הגורמים השונים במערכת הכלכלית לגיבוש פתרונות יעילים שיאיצו את התהליך ויסייעו למי שנפגע מהאסון להשתקם במהרה. אלמנטים רבים בדו"ח נוגעים גם לסוגיות שרלבנטיות עבורנו כסוכנות ביטוח העוסקת מזה כ-40 שנה בביטוחי בנייה. למשל:
· התאמות בפוליסות הביטוח – בחינת שינויים במבנה הביטוחים, כולל ערכי כינון, מכירת זכויות ביטוחיות ואופן התשלום, כדי להקל על תהליך השיקום.
· שקיפות ביטוחית – הקמת מערכי מידע למעקב אחר מצבן הביטוחי של תשתיות לאומיות וציבוריות.
· סיוע לפרטים ויזמים – גיבוש פתרונות שיאפשרו שיקום מהיר של נכסים פרטיים, כולל סיוע ברכישת תכולה הכרחית. כמו כן, בחינת כלים לתמיכה ביזמים ולרשויות המקומיות להאצת שיקום התשתיות הציבוריות.
· שמאות מהירה ויעילה – יצירת מנגנון שמאות ממוקד שימנע עיכובים ויצמצם עלויות שיקום.
· ליווי ממשלתי ואספקת מידע – הקמת מנגנוני תמיכה ממשלתיים שיסייעו בשיקום ויוודאו ניצול אפקטיבי של המשאבים, לצד הנגשת מידע על זכויות כלכליות.
· תמיכה בעסקים - הקמת צוות שיבחן את כלי הסיוע שננקטו בעבר ויגבש המלצות להיערכות עתידית לשיקום כלכלי של עסקים לאחר אסונות.
התחום הפיננסי והכלכלי
כדי לשפר את המענה החברתי לאחר אסון כמו רעידת אדמה, עורכי הדו"ח ממליצים על הקמת מנגנון מתואם בין משרדי החינוך, הרווחה והבריאות בכל הרמות, לצד בחינת הקמת מוקד אחוד לאזרח שיפנה לשירותים רלוונטיים.
יש לפתח מערכת נתונים משותפת למשרדים החברתיים שתסייע בסנכרון שירותים, קידום מדיניות מבוססת נתונים והפחתת בירוקרטיה. בנוסף יש לגבש מנגנונים להרחבת כוח האדם המקצועי, כולל עתודות מילואים, שיתופי פעולה עם האקדמיה ותמריצים למניעת שחיקה.
עורכי הדו"ח ממליצים לוודא הרחבה והנגשת שירותים חברתיים בתחומים קריטיים כמו בריאות פיזית ונפשית, שיקום קהילתי, תמיכה חינוכית וסיוע במיצוי זכויות.
אדם וקהילה
לסיכום,
הדו"ח הממשלתי הוא מסמך מרתק ועתיר נתונים המתפרש על פני יותר מ-250 עמודים. הוא כולל ירידה לרזולוציות קטנות ביותר ומענה לסוגיות פרטניות רבות. היריעה שלנו כאן קצרה מדי מכדי לגעת בכל הדברים אבל השתדלנו לספק הצצה לעיקרי הדברים.
מוזמנים לעיין בגרסה המלאה ובמאמרים נוספים במדור ההיערכות לרעידות אדמה בישראל באתר סוכנות הביטוח איציק סימון, ובו מידע רב ומאמרים שנכתבו יחד עם מומחים בתחום.
מסמכים
